In 1995 verklaarde senator Daniel Patrick Moynihan: “Ergens in de volgende eeuw zullen de Verenigde Staten zich moeten buigen over de kwestie van de verdeling van de Senaat.” Misschien is die tijd gekomen. Vandaag de dag is het stemvermogen van een burger in Wyoming, de kleinste staat qua inwonertal, ongeveer 67 maal dat van een burger in de grootste staat Californië, en de verschillen tussen de staten nemen alleen maar toe. De situatie is onhoudbaar.
Pundits, professoren en beleidsmakers hebben verschillende oplossingen aangedragen. Burt Neuborne van NYU heeft in The Wall Street Journal betoogd dat de beste weg vooruit het opsplitsen van grote staten in kleinere is. Akhil Amar van de Yale Law School heeft een nationaal referendum voorgesteld om de Senaat te hervormen. Het gepensioneerde congreslid John Dingell beweerde hier in The Atlantic dat de Senaat gewoon moet worden afgeschaft.
Er is een betere, elegantere, grondwettelijke uitweg. Laten we automatisch een zetel toewijzen aan elke staat om het federalisme te behouden, maar de rest verdelen op basis van bevolking. Dit is hoe.
Begin met de totale bevolking van de V.S., deel dan door 100, omdat dat de grootte is van de huidige, meer weloverwogen, Hogerhuiskamer. Verdeel vervolgens de senatoren over elke staat op basis van hun aandeel in het totaal; 2/100 is gelijk aan twee senatoren, 3/100 is gelijk aan drie, enz. Werk de verdeling elk decennium bij op basis van de officiële volkstelling.
Gebaseerd op schattingen van de volkstelling van 2017 als benadering voor de officiële telling in 2020, levert de Regel van Honderd het volgende resultaat op: 26 staten krijgen slechts één senator (met ongeveer 1/100 van de bevolking of minder), 12 staten blijven op twee, acht staten krijgen er een of twee bij, en de vier grootste staten krijgen er meer dan twee bij: Californië krijgt er 12 in totaal, Texas negen, en Florida en New York elk zes. Deze verdeling laat zien hoe scheef de huidige Senaat is geworden.
Meer Verhalen
Lees: Het volk tegen de Amerikaanse Senaat
In de nieuwe verdeling zou het totaal aantal senatoren 110 zijn. Het totaal is meer dan 100 omdat 10 van de kleinste staten veel minder dan 0,5/100 van de bevolking van de V.S. hebben, maar toch recht hebben op elk één senator.
Het voor de hand liggende antwoord is: “Dit is onmogelijk! De grondwet zegt duidelijk dat elke staat twee senatoren krijgt. Er is zelfs een bepaling in de grondwet die zegt dat deze regel niet kan worden gewijzigd.” Inderdaad, artikel V, in het beschrijven van het wijzigingsproces, bepaalt dat “geen staat, zonder zijn instemming, zal worden beroofd van zijn gelijke kiesrecht in de Senaat.”
Dit lijkt een showstopper, en sommige geleerden zeggen dat het “ondenkbaar” is dat de één-staat, twee-senatoren regel ooit kan worden veranderd. Maar, kijk, toen conservatieve advocaten voor het eerst betoogden dat de Affordable Care Act in strijd was met de Commerce Clause, leek dat ook ondenkbaar. Onze Grondwet is kneedbaarder dan velen denken. Ten eerste, bedenk dat Artikel V alleen van toepassing is op amendementen. Het Congres zou de regeling van de Regel van Honderd als wet aannemen; laten we het de Senaat Hervormingswet noemen. Omdat het wetgeving is in plaats van een amendement, zou artikel V – onbetwistbaar – niet van toepassing zijn.
Ten tweede hebben de staten, via de verschillende amendementen op het kiesrecht – de Veertiende, Vijftiende, Negentiende, Vierentwintigste en Zesentwintigste – hun “toestemming” al gegeven door het Congres op te dragen wetgeving aan te nemen om gelijke stemrechten te beschermen, en deze gedelegeerde bevoegdheid geldt expliciet voor “de Verenigde Staten” zowel als voor de staten. De Senaat Hervormingswet zou gewoon zetels verschuiven volgens bevolking. Geen enkele staat of zijn burgers zouden het kiesrecht verliezen.
Merk op dat zelfs staten die de amendementen op het kiesrecht niet hebben geratificeerd, er functioneel mee hebben ingestemd, en dus ook niet met de grondwettelijke logica die een hervormingswet voor de Senaat ondersteunt. Zoals rechter Clarence Thomas in 1995 verklaarde: “De mensen van elke staat vertrouwden duidelijk hun lot toe aan de mensen van de verschillende staten toen zij instemden met de Grondwet; niet alleen gaven zij de regeringsinstellingen van de Verenigde Staten de macht, maar zij stemden er ook mee in gebonden te zijn aan grondwetswijzigingen die zij zelf weigerden te ratificeren.”
Bedenk ook, dat de Grondwet een complex kaderdocument is dat zich in de loop van meer dan twee eeuwen heeft ontwikkeld. De Burgeroorlog luidde een eeuw in van steeds grotere erkenning van het kiesrecht door middel van de eerder genoemde amendementen, die een nieuw grondwettelijk beginsel in het leven riepen dat “het recht van burgers van de Verenigde Staten om te stemmen niet zal worden ontzegd of beperkt door de Verenigde Staten of door enige staat” op specifieke gronden van ras, huidskleur, geslacht of leeftijd. Al deze amendementen bevatten ook precies dezelfde handhavingsbepaling: “Het Congres heeft de bevoegdheid dit af te dwingen door passende wetgeving. Het Congres heeft zijn bevoegdheid op grond van deze amendementen uitgeoefend in wetgeving zoals de Voting Rights Act van 1965. Het Hooggerechtshof heeft de Gelijke-beschermingsclausule van het Veertiende Amendement toegepast om op de Senaat lijkende onevenwichtige staatswetgevingen ongrondwettig te verklaren in een aantal zaken, zoals Reynolds v. Sims in 1964, waarin een “één persoon, één stem”-norm werd vastgesteld. Nog onlangs, in Bush v. Gore in 2000, bevestigde het Hooggerechtshof het gelijke stemrecht voor alle burgers als een essentiële grondwettelijke waarde. Hoewel het Hof in 2013 in Shelby County v. Holder een deel van de Voting Rights Act bijschaafde, bevestigde opperrechter John Roberts in zijn meerderheidsopinie opnieuw de bevoegdheid van het Congres om op dit gebied regelgeving op te stellen en onderschreef hij een toekomstgerichte oriëntatie. “Het Vijftiende Amendement gebiedt dat het kiesrecht niet mag worden ontzegd of beperkt op grond van ras of huidskleur, en het geeft het Congres de bevoegdheid om dat gebod af te dwingen,” schreef hij. “Het amendement is niet ontworpen om te straffen voor het verleden; het doel is om een betere toekomst te verzekeren.”
Lees: Het kiescollege raadsel
Race en wat W. E. B. Du Bois “de kleurlijn” noemde, zijn hier van cruciaal belang, omdat de huidige verdeling van de Senaat zwaar bevooroordeeld is in het voordeel van kleine staten met overwegend blanke bevolking, en tegen grote staten waar blanken in de minderheid zijn of dicht in de buurt daarvan. Bijvoorbeeld, in Californië is 38 procent van de burgers blank. In Texas is dat 43 procent. Vergelijk de twee kleinste staten: Vermont is 94 procent blank en Wyoming is 86 procent blank. Uit een uitgebreid empirisch onderzoek waarbij de nationale bevolking van blanken, zwarten, Latino’s en Aziaten werd vergeleken met de mediane vertegenwoordiging in elke staat, bleek dat “blanken de enige groep zijn die door de Senaat worden bevoordeeld”. Andere, statistisch kleinere ongelijkheden zijn er met betrekking tot geslacht, leeftijd, en andere grondwettelijk beschermde categorieën, zoals seksuele geaardheid.
Constitutionele originalisten zullen zeker aanvoeren dat de stichters “gelijk kiesrecht” in artikel V bedoelden als één staat, twee senatoren, nu en voor altijd. Maar de stichters hadden zich nooit de immense uitbreiding van de Verenigde Staten kunnen voorstellen in termen van grondgebied, bevolking en diversiteit van haar burgers.
Bedenk ook dat, zelfs als men de oorspronkelijke bedoeling als definitief beschouwt, de bedoelingen die ten grondslag lagen aan artikel V bij de stichting moeten worden afgewogen tegen die achter de amendementen op het kiesrecht die een eeuw of meer later werden aangenomen. Deze amendementen machtigen het Congres duidelijk en herhaaldelijk om “het recht van de burgers van de Verenigde Staten om te stemmen” te beschermen tegen elke beperking “door de Verenigde Staten”. De gewone woordenboekbetekenis van “inkorten” is “de reikwijdte” van een recht “beperken” of “de omvang” ervan “inkorten”. Een ongelijke verdeling van de Senaat vermindert het stemrecht van burgers in grote staten, inclusief niet-blanke burgers in die staten. Dit soort ongelijkheid valt binnen de gedelegeerde bevoegdheid van het Congres om aan te pakken.
Laurence Tribe van de Harvard Law School heeft aanbevolen dat wanneer een vroegere grondwettelijke tekst in strijd is met latere tekstuele amendementen, we “de pijl van de tijd” moeten volgen. We moeten in gedachten houden dat de oorspronkelijke regel van één staat, twee senatoren, werd geschreven en geratificeerd door blanke mannen met bezittingen, van wie bijna de helft slaven bezat, en dat de amendementen op het kiesrecht werden aangenomen na een oorlog om een einde te maken aan de slavernij. Frederick Douglass zei dat de Burgeroorlog werd uitgevochten om “de instellingen van dit land te verenigen en te reorganiseren,” en dat het anders “niet veel meer zou zijn geweest dan een gigantische onderneming voor het vergieten van menselijk bloed.” Hij had gelijk. Gelijk stemrecht is een essentieel grondwettelijk beginsel dat uit deze strijd is voortgekomen – en sindsdien is het uitgebreid met het vrouwenkiesrecht, de burgerrechtenbeweging van de jaren ’60, en daarna.
Er zijn daarom twee sterke grondwettelijke argumenten ten gunste van een Senate Reform Act. Het beschermt het gelijke recht van elke Amerikaanse burger op een ruwe mathematische gelijkheid van stemgewicht en macht in hun nationale regering – met een beperking, erkennend de deugd in federalisme, van het toewijzen van een senator aan elke staat op een minimum. En het corrigeert een zwaar, ongerechtvaardigd vooroordeel ten gunste van blanke burgers in de Senaat. Het gaat niet te ver om de huidige verdeling van de Senaat te beschrijven als een middel om blanke suprematie te verankeren.
Lees: Kiezersonderdrukking trekt de democratie krom
Opnieuw zullen sommige originalisten zich tegen dit argument verzetten, door te zeggen dat geen enkele staat een senator kan verliezen (ouderwets “gelijk stemrecht”) zonder zijn “instemming”. Ook dit argument faalt, omdat de staten hun “toestemming” al hebben gegeven in de amendementen op het kiesrecht, die het Congres de bevoegdheid en zelfs de plicht geven om de burgers van de V.S. te beschermen tegen het ontzeggen of beperken van gelijk kiesrecht.
Een bijkomend argument dat de aannemelijkheid van een hervormingswet voor de Senaat ondersteunt, is dat het Hooggerechtshof het nodig zou kunnen achten om zich erbuiten te houden. De niet-gekozen, niet-representatieve rechters zouden een oude maar goede doctrine kunnen doen herleven tegen het vernietigen van een federale wet, tenzij het Congres een “duidelijke fout” maakt met betrekking tot de grondwettigheid ervan. Of het Hof zou het Congres in deze kwestie kunnen delegeren door een beroep te doen op de doctrine van de “politieke vraag”, die vereist dat men zich terughoudend opstelt op gebieden waar een democratisch gekozen tak expliciet grondwettelijke bevoegdheid heeft gekregen.
Er zijn nog verschillende andere structurele voordelen verbonden aan een hervormingswet voor de Senaat. Het zou automatisch de niet-representativiteit van het kiescollege verminderen, dat aan elke staat presidentskiezers toekent die gelijk zijn aan het aantal van zijn congresdelegatie, d.w.z. het totale aantal vertegenwoordigers en senatoren. (Ik moet er ook op wijzen dat als deze herverdeling hypothetisch had plaatsgevonden vóór de meest recente presidentsverkiezingen, de uitslag niet zou zijn veranderd. Rode winst in Texas en Florida zou een blauwe winst in Californië hebben gecompenseerd, en blauwe verliezen in New England zouden rode verliezen in lichtbevolkte westelijke staten hebben gecompenseerd.)
In grote staten zou de verkiezing van meerdere senatoren een breder spectrum van politieke vertegenwoordiging mogelijk kunnen maken-bijv, zowel Ted Cruz als Beto O’Rourke – wat zou kunnen helpen de giftige polarisatie te verminderen die onze politiek kenmerkt.
Last but not least, een nieuw minimum van één senator voor kleine staten zou de weg naar staatschap kunnen vergemakkelijken voor het District Columbia en Puerto Rico, die momenteel niet in het Congres zijn vertegenwoordigd. Het toevoegen van een senator voor elk van deze nieuwe staten aan een Senaat van 110 zou politiek minder moeilijk blijken dan het toevoegen van vier aan 100.
De onmiddellijke politieke waarschijnlijkheid voor het aannemen van de Senaat Hervormingswet is niet groot, voor een groot deel omdat het niet alleen democratischer is dan de status-quo, maar ook meer Democratisch. Als we de kaart van de verkiezingsoverwinning van Trump in 2016 als voorbeeld nemen en die toepassen op de 110 senatoren die door de hervorming worden gecreëerd, levert dat een winst op van plus-acht senatoren voor de Democraten en plus-twee voor de Republikeinen. Vanuit politiek oogpunt zouden de Democraten dus voorstander moeten zijn van de hervorming – en men kan zich voorstellen dat deze in een alternatieve toekomst wordt aangenomen, zelfs als sommige Democratische senatoren uit kleine staten zouden moeten stemmen ten gunste van eerlijkheid en principes in plaats van parochiale en raciale voorrechten. Republikeinen in grote staten zouden het ook moeilijk kunnen krijgen om tegen de vooruitzichten van hun eigen burgers op een eerlijkere en bredere vertegenwoordiging te stemmen.
Als een Democratische golf doorzet tot 2020, wie weet, dan zou een Senate Reform Act Amerika weer een democratie kunnen maken.