Nel 1995, il senatore Daniel Patrick Moynihan dichiarò: “Nel prossimo secolo gli Stati Uniti dovranno affrontare la questione della ripartizione del Senato”. Forse quel momento è arrivato. Oggi il potere di voto di un cittadino del Wyoming, il più piccolo stato in termini di popolazione, è circa 67 volte quello di un cittadino del più grande stato della California, e le disparità tra gli stati stanno solo aumentando. La situazione è insostenibile.
Predicatori, professori e politici hanno avanzato varie soluzioni. Burt Neuborne della NYU ha sostenuto nel Wall Street Journal che il miglior modo di procedere è quello di dividere i grandi stati in altri più piccoli. Akhil Amar della Yale Law School ha suggerito un referendum nazionale per riformare il Senato. Il deputato in pensione John Dingell ha affermato qui su The Atlantic che il Senato dovrebbe essere semplicemente abolito.
C’è una via d’uscita migliore, più elegante, costituzionale. Assegniamo automaticamente un seggio ad ogni stato per preservare il federalismo, ma ripartiamo il resto in base alla popolazione. Ecco come fare.
Iniziamo con la popolazione totale degli Stati Uniti, poi dividiamo per 100, dato che questa è la dimensione dell’attuale, più deliberativa camera alta. Poi, assegnare i senatori ad ogni stato secondo la loro quota del totale; 2/100 equivale a due senatori, 3/100 equivale a tre, ecc. Aggiornare la ripartizione ogni decennio in base al censimento ufficiale.
Utilizzando le stime del censimento del 2017 come proxy per quello ufficiale del 2020, la regola dei cento produce il seguente risultato: 26 stati ottengono un solo senatore (avendo circa 1/100 della popolazione o meno), 12 stati rimangono a due, otto stati guadagnano uno o due, e i quattro stati più grandi guadagnano più di due: La California ottiene 12 senatori in totale, il Texas ne ottiene nove, e la Florida e New York ne ottengono sei ciascuno. Questa ripartizione mostra come l’attuale Senato sia diventato fuori posto.
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Nella nuova ripartizione, il numero totale di senatori sarebbe 110. Il totale è più di 100 perché 10 degli stati più piccoli hanno molto meno di 0,5/100 della popolazione degli Stati Uniti ma hanno comunque diritto a un senatore ciascuno.
La risposta ovvia è: “Questo è impossibile! La Costituzione dice chiaramente che ogni stato ottiene due senatori. C’è persino una disposizione nella Costituzione che dice che questa regola non può essere modificata”. Infatti, l’articolo V, nel descrivere il processo di emendamento, stabilisce che “nessuno Stato, senza il suo consenso, sarà privato del suo uguale suffragio al Senato”
Questo sembra un ostacolo, e alcuni studiosi dicono che è “impensabile” che la regola di uno Stato e due senatori possa mai essere cambiata. Ma, guardate, quando gli avvocati conservatori hanno sostenuto per la prima volta che l’Affordable Care Act violava la Commerce Clause, anche questo sembrava impensabile. La nostra Costituzione è più malleabile di quanto molti immaginano.
Prima di tutto, considerate che l’articolo V si applica solo agli emendamenti. Il Congresso adotterebbe lo schema della Regola dei Cento come uno statuto; chiamiamolo il Senate Reform Act. Poiché si tratta di una legislazione piuttosto che di un emendamento, l’articolo V non si applicherebbe.
In secondo luogo, gli Stati, attraverso i vari emendamenti sui diritti di voto – il Quattordicesimo, il Quindicesimo, il Diciannovesimo, il Ventiquattresimo e il Ventiseiesimo – hanno già dato il loro “consenso” indirizzando il Congresso ad adottare una legislazione per proteggere la parità dei diritti di voto, e questo potere delegato si applica esplicitamente agli “Stati Uniti” oltre che agli Stati. Il Senate Reform Act sposterebbe semplicemente i seggi in base alla popolazione. Nessuno stato o i suoi cittadini perderebbero il diritto di voto.
Nota che anche gli stati che non hanno ratificato gli emendamenti sui diritti di voto hanno, funzionalmente, acconsentito ad essi, e quindi anche alla logica costituzionale che sostiene una legge di riforma del Senato. Come ha spiegato il giudice Clarence Thomas nel 1995, “Il popolo di ogni Stato ovviamente ha affidato il suo destino al popolo dei diversi Stati quando ha acconsentito alla Costituzione; non solo ha dato potere alle istituzioni governative degli Stati Uniti, ma ha anche accettato di essere vincolato da emendamenti costituzionali che essi stessi hanno rifiutato di ratificare.”
Ricordiamo, inoltre, che la Costituzione è un complesso documento quadro che si è evoluto nel corso di più di due secoli. La guerra civile ha inaugurato un secolo di riconoscimento sempre maggiore del diritto di voto attraverso i suddetti emendamenti, che hanno creato un nuovo principio costituzionale che “il diritto dei cittadini degli Stati Uniti di votare non sarà negato o limitato dagli Stati Uniti o da qualsiasi Stato” per motivi specifici di razza, colore, sesso o età. Tutti questi emendamenti includono esattamente la stessa disposizione di applicazione: “Il Congresso avrà il potere di far rispettare tutto ciò con una legislazione appropriata”
Il Congresso ha esercitato il suo potere in base a questi emendamenti nella legislazione come il Voting Rights Act del 1965. La Corte Suprema ha applicato la Clausola di Equa Protezione del Quattordicesimo Emendamento per dichiarare incostituzionali le legislature statali malapportate tipo Senato in una serie di casi, come Reynolds contro Sims nel 1964, che ha stabilito lo standard “una persona, un voto”. Recentemente, come Bush contro Gore nel 2000, la Corte Suprema ha affermato l’uguaglianza dei diritti di voto di tutti i cittadini come un valore costituzionale essenziale. Anche se la Corte ha tagliato una parte del Voting Rights Act in Shelby County v. Holder nel 2013, il presidente John Roberts, nella sua opinione di maggioranza, ha riaffermato l’autorità del Congresso di regolamentare in questo campo e ha approvato un orientamento lungimirante. “Il quindicesimo emendamento comanda che il diritto di voto non deve essere negato o limitato a causa della razza o del colore, e dà al Congresso il potere di far rispettare questo comando”, ha scritto. “L’emendamento non è progettato per punire per il passato; il suo scopo è quello di garantire un futuro migliore.”
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La razza e ciò che W. E. B. Du Bois chiamava “la linea del colore” sono crucialmente in questione qui, perché l’attuale assegnazione del Senato è pesantemente distorta a favore dei piccoli stati con popolazione prevalentemente bianca, e contro i grandi stati dove i bianchi sono in minoranza o quasi. Per esempio, in California, il 38% dei cittadini sono bianchi. In Texas, quella cifra è il 43%. Confrontate i due stati più piccoli: Il Vermont è bianco al 94% e il Wyoming all’86%. Una revisione empirica completa che confronta la popolazione nazionale di bianchi, neri, latini e asiatici con la rappresentazione mediana in ogni stato ha trovato che “i bianchi sono l’unico gruppo che il Senato ha vantaggi di ripartizione”. Altre disuguaglianze, statisticamente minori, sono presenti rispetto al sesso, all’età e ad altre categorie costituzionalmente protette, come l’orientamento sessuale.
Gli originalisti costituzionali sosterranno sicuramente che i fondatori intendevano “suffragio uguale” nell’articolo V per significare uno stato, due senatori, ora e per sempre. Ma i Fondatori non avrebbero mai potuto immaginare l’immensa espansione degli Stati Uniti in termini di territorio, popolazione e diversità dei suoi cittadini.
Ricordiamo inoltre che anche se si prende l’intento originale come definitivo, le intenzioni che informano l’articolo V alla fondazione devono essere bilanciate con quelle dietro gli emendamenti sui diritti di voto adottati un secolo o più dopo. Questi emendamenti autorizzano chiaramente e ripetutamente il Congresso a proteggere “il diritto di voto dei cittadini degli Stati Uniti” contro qualsiasi abridgement “da parte degli Stati Uniti”. Il semplice significato del dizionario di “abridge” è quello di “ridurre la portata” di un diritto o di “ridurne l’estensione”. La ripartizione diseguale del Senato riduce il diritto di voto dei cittadini dei grandi Stati, compresi i cittadini non bianchi di quegli Stati. Questo tipo di disuguaglianza rientra nel potere delegato del Congresso di affrontarla.
Laurence Tribe della Harvard Law School ha raccomandato che quando un testo costituzionale precedente entra in conflitto con emendamenti testuali successivi, dovremmo seguire “la freccia del tempo”. Dovremmo tenere a mente che la regola originale di uno stato e due senatori fu scritta e ratificata da uomini bianchi proprietari di proprietà, quasi la metà dei quali possedeva schiavi, e che gli emendamenti sui diritti di voto furono adottati dopo una guerra per porre fine alla schiavitù. Frederick Douglass disse che la Guerra Civile fu combattuta per “unificare e riorganizzare le istituzioni di questo paese” e che altrimenti sarebbe stata “poco meglio di una gigantesca impresa per lo spargimento di sangue umano”. Aveva ragione. L’uguaglianza dei diritti di voto è un principio costituzionale essenziale che è emerso da questa lotta – ed è stato ampliato da allora nel suffragio femminile, nel movimento per i diritti civili degli anni ’60, e oltre.
Ci sono quindi due forti argomenti costituzionali a favore di una legge di riforma del Senato. Protegge l’uguale diritto di ogni cittadino americano ad una approssimativa uguaglianza matematica di peso e potere di voto nel loro governo nazionale – con un vincolo, riconoscendo la virtù del federalismo, di assegnare un senatore ad ogni stato come minimo. E corregge un pesante e ingiustificato pregiudizio che favorisce i cittadini bianchi al Senato. Non va troppo lontano per descrivere l’attuale ripartizione del Senato come un veicolo che rafforza la supremazia bianca.
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Ancora, alcuni originalisti si opporranno a questo argomento, dicendo che nessuno stato può perdere un senatore (vecchio stile “suffragio uguale”) senza il suo “consenso”. Ancora una volta, questo argomento fallisce perché gli stati hanno già dato il loro “consenso” negli emendamenti sui diritti di voto che danno al Congresso il potere – e persino il dovere – di proteggere i cittadini degli Stati Uniti contro la negazione o la limitazione dell’uguaglianza dei diritti di voto.
Un ulteriore argomento a sostegno della plausibilità di una legge di riforma del Senato è che la Corte Suprema potrebbe ritenere opportuno rimanere fuori dalla questione. I giudici non eletti e non rappresentativi potrebbero far rivivere una vecchia ma valida dottrina contro l’annullamento di uno statuto federale a meno che il Congresso non commetta un “chiaro errore” sulla sua costituzionalità. Oppure la Corte potrebbe rinviare al Congresso su questo tema invocando la dottrina della “questione politica”, che richiede di procedere con cautela in aree in cui un ramo democraticamente eletto è stato esplicitamente concesso il potere costituzionale.
Diversi altri benefici strutturali deriverebbero da una legge di riforma del Senato. Mitigherebbe automaticamente la non rappresentatività del Collegio Elettorale, che assegna gli elettori presidenziali ad ogni stato in misura pari al numero della sua delegazione congressuale, cioè il numero totale di rappresentanti e senatori. (Dovrei sottolineare anche che se questa ri-assegnazione fosse, ipoteticamente, avvenuta prima delle ultime elezioni presidenziali, il risultato non sarebbe cambiato. I guadagni rossi in Texas e Florida avrebbero compensato un guadagno blu in California, e le perdite blu nel New England avrebbero bilanciato le perdite rosse negli stati occidentali poco popolati, sia Ted Cruz che Beto O’Rourke-che potrebbe aiutare a ridurre la velenosa polarizzazione che caratterizza la nostra politica.
In ultimo, ma non meno importante, un nuovo minimo di un senatore per i piccoli stati potrebbe facilitare il percorso verso la statualità per il Distretto di Columbia e Porto Rico, che attualmente non sono rappresentati al Congresso. Aggiungere un senatore per ciascuno di questi nuovi stati ad un Senato di 110 si rivelerebbe politicamente meno difficile che aggiungerne quattro a 100.
La probabilità politica immediata per il passaggio del Senate Reform Act non è grande, in gran parte perché non solo è più democratico dello status quo, ma anche più democratico. Prendendo la mappa della vittoria elettorale di Trump del 2016 come modello, e applicandola ai 110 senatori creati con la riforma, si ottiene un guadagno di più otto senatori per i democratici e più due per i repubblicani. Da un punto di vista politico, quindi, i democratici dovrebbero favorire la riforma – e si può immaginare che passi in qualche futuro alternativo, anche se alcuni senatori democratici dei piccoli stati dovrebbero votare in favore dell’equità e del principio piuttosto che del privilegio campanilistico e razziale. I repubblicani nei grandi stati potrebbero anche essere spinti a votare contro le prospettive dei loro cittadini di una rappresentanza più equa e più ampia.
Se l’ondata democratica continua nel 2020, allora chissà, una legge di riforma del Senato potrebbe rendere l’America di nuovo una democrazia.