“Posterity, stand here upon your ground and never rely on outside help”
Augustin Ehrensvärd (1710-1772), bouwer van het fort Sveaborg/Suomenlinna dat de inham van Helsinki bewaakt
Toen vorige week de top van Warschau van start ging, werden de hoofden van de 28 lidstaten van de NAVO vergezeld door hun collega’s uit twee van de meest naaste partnerlanden van het bondgenootschap, Zweden en Finland. Dit zou 20 jaar geleden onmogelijk zijn geweest, maar sindsdien is er veel gebeurd. Nu de regio rond de Oostzee een brandpunt van geopolitieke conflicten is geworden, zullen de Zweedse premier Stefan Löfven en de Finse president Sauli Niinistö een dunne lijn blijven bewandelen om de samenwerking met de NAVO te verdiepen zonder Moskou al te zeer te irriteren.
In het midden van de jaren negentig sloten Zweden en Finland zich aan bij het Partnerschap voor de Vrede (PfP) van de NAVO, samen met Rusland en verscheidene andere landen die nu NAVO-lid zijn. Het doel van PfP was landen een manier te bieden om hun individuele betrekkingen met de NAVO te ontwikkelen. Maar, zoals James Goldgeier gisteren in War on the Rocks aanstipte, de meeste landen die toetraden, gebruikten het PfP aantoonbaar als een route naar toekomstig NAVO-lidmaatschap. Zweden, Finland en Rusland hebben het PfP echter alleen gebruikt als een middel tot samenwerking. De oorlog in Georgië in 2008 en de meer recente invasie van Rusland in Oekraïne hebben deze dynamiek veranderd. De twee Noordse landen doen nu wat ze kunnen om hun veiligheid en hun betrekkingen met de NAVO te verbeteren, zonder het lidmaatschap aan te vragen.
Om de context van deze keuzes te begrijpen, is het nodig terug te kijken in de geschiedenis om een idee te krijgen van de gebeurtenissen, waarden en geopolitiek die nog steeds de basis vormen van het Zweedse en Finse veiligheidsbeleid. De twee landen zijn nauw met elkaar verbonden – Finland vormde de oostelijke helft van Zweden tot 1809, toen Zweden Finland aan Rusland afstond met het Verdrag van Fredrikshamn. Dit betekende het einde van honderden jaren van oorlogen tussen Zweden en Rusland om de hegemonie over de Oostzee. Zweden had geprobeerd de zee en zijn handelsroutes te controleren, terwijl Rusland ernaar streefde zijn venster naar het Westen uit te breiden, nadat het eerder slechts een kleine strook land in de buurt van Sint-Petersburg in handen had gekregen. Voor Zweden betekende de vrede een drastische verkorting van zijn kwetsbare landsgrens met Rusland.
1814 was de laatste keer dat Zweden openlijk in oorlog was met een ander land. Het sloot zich aan bij de alliantie tegen Napoleon om Noorwegen los te weken van het pro-Napoleontische Denemarken. De algemene perceptie van Zweden is dat het land sindsdien neutraal is geweest, maar dit is niet juist. Tijdens de Krimoorlog stond Zweden op het punt zich bij Groot-Brittannië en Frankrijk aan te sluiten met de ambitie Finland te heroveren wanneer de oorlog in 1856 was afgelopen. Franse en Britse zeestrijdkrachten hadden echter het Zweedse eiland Gotland al gebruikt als uitvalsbasis tegen Rusland in de Oostzee. Tijdens de Eerste Wereldoorlog verklaarde Zweden zich neutraal. Dit was ook het geval tijdens de Tweede Wereldoorlog, met uitzondering van de Russisch-Finse Winteroorlog, waarin Zweden zich niet-oorlogvoerende verklaarde, maar toestond dat aanzienlijke vrijwillige eenheden van zijn leger en luchtmacht werden ingezet ter ondersteuning van de Finse strijdkrachten.
Na de vrede van 1809 werd Finland het Russische Groothertogdom Finland totdat het kort na de bolsjewistische revolutie van Lenin zijn onafhankelijkheid uitriep. De onafhankelijkheid van Finland werd gerespecteerd tot november 1939, toen de Sovjet-Unie Finland aanviel. Dit was een gevolg van het Molotov-Ribbentrop Pact tussen de Sovjet-Unie en Nazi-Duitsland, waarbij Oost-Polen, de Baltische staten en Finland grondgebied vormden dat onder de invloedssfeer van de Sovjet-Unie viel. Finland, dat zich na de Duitse inval in Polen net als de andere Noordse landen neutraal had verklaard, bevond zich in een existentiële strijd zonder enige mogelijke openlijke steun van de Geallieerden of Zweden. De Geallieerden waren afgesneden van de Baltische Zee en konden niet door het neutrale Noorwegen en Zweden passeren. Zweden had in de jaren twintig massaal bezuinigd op zijn defensie-uitgaven en slechts rekening gehouden met een dreiging uit één richting, maar werd nu tegelijkertijd bedreigd door de Sovjet-Unie in het oosten en zijn toenmalige partner Nazi-Duitsland in het zuiden. Zweden maakte zich ook zorgen over een mogelijke geallieerde expeditiemacht die door Noord-Zweden zou trekken om de Duitse ijzerertstoevoer af te snijden onder het voorwendsel Finland te helpen.
Nadat het in het voorjaar van 1940 gedwongen was een vredesverdrag met de Sovjet-Unie te ondertekenen, sloot Finland zich in het late voorjaar van 1941 aan bij nazi-Duitsland om te proberen het grondgebied dat het had afgestaan terug te winnen. Toen de oorlog omsloeg, sloot Finland opnieuw vrede met de Sovjet-Unie en moest in plaats daarvan de Duitse troepen uit Finland verdrijven. In het door de Sovjet-Unie afgedwongen Verdrag van Vriendschap, Samenwerking en Wederzijdse Bijstand beloofde Finland zich neutraal te houden tenzij het land zelf werd aangevallen. Dit resulteerde in een sterk, openlijk neutraal Fins standpunt in het buitenlands en veiligheidsbeleid. Het verdrag werd in 1992 opgezegd en vervangen door een nieuw, liberaler verdrag over vriendschappelijke betrekkingen.
De ervaringen van de Tweede Wereldoorlog waren vormend voor het Zweedse en Finse veiligheidsbeleid en beïnvloeden nog steeds het veiligheidsbeleid van de landen. Zweden was het enige Noordse land dat erin slaagde buiten de oorlog te blijven, een succes voor zijn neutraliteitspolitiek. Men zou echter kunnen aanvoeren dat het juist de uitzonderingen waren die Zweden op zijn neutraliteitspolitiek maakte, in de vorm van concessies zowel aan de Geallieerden als aan nazi-Duitsland, die het land uit de Tweede Wereldoorlog hielden. Finland kwam uit de Tweede Wereldoorlog met twee ervaringen. Ten eerste was het land slecht gepositioneerd om in geval van oorlog hulp van buitenaf te ontvangen, en was het dus altijd afhankelijk van zijn eigen capaciteiten om zijn belangen en onafhankelijkheid te verdedigen. Ten tweede, dat het zorgvuldig zijn eigen belangen zou moeten afwegen tegen de belangen van de Sovjet-Unie/Rusland vanwege hun lange landgrens.
Na de oorlog probeerde Zweden een Noordse verdedigingsalliantie te vormen. Dit werd afgewezen door Denemarken en Noorwegen, die er in 1949 voor kozen zich bij de NAVO aan te sluiten. Zweden nam zijn toevlucht tot een officieel beleid van ongebondenheid in vredestijd en streefde naar neutraliteit in tijden van oorlog. Hoe vreemd dit vandaag de dag ook mag lijken, er was een goede reden voor. Indien Zweden destijds tot de NAVO was toegetreden, zou dit er waarschijnlijk toe hebben geleid dat de Sovjet-Unie haar greep op het reeds onderworpen Finland zou hebben verscherpt en het mogelijk zelfs zou hebben geannexeerd. Dit zou noch Zweden, dat dan weer een eigen landgrens met de Sovjet-Unie zou hebben, noch de NAVO, die met een nog langere grens met de Sovjet-Unie te maken zou krijgen, ten goede zijn gekomen. De neutraliteitspolitiek en de ervaring van de omsingeling tijdens de Tweede Wereldoorlog leidden ertoe dat Zweden, net als Finland, zwaar investeerde in een geloofwaardige soevereine militaire capaciteit. Tegelijkertijd zou Zweden heimelijk zeer nauw gaan samenwerken met de NAVO, voornamelijk met de Verenigde Staten. Een voorbeeld hiervan was de zeer nauwe samenwerking op inlichtingengebied tijdens de Koude Oorlog. Een andere reden voor de Zweedse neutraliteitskeuze zou kunnen zijn geweest om buiten een eerste nucleaire uitwisseling tussen de twee blokken te blijven.
Met de ondergang van het Warschaupact en de Sovjet-Unie werden de beperkingen van Moskou ten opzichte van Finland losser, en Zweden zag nieuwe mogelijkheden om zijn veiligheid te verbeteren. Toen de drie Baltische staten onafhankelijk werden, greep Zweden de kans om de oprichting van hun verdedigingstroepen te steunen en tegelijkertijd zijn eigen strijdkrachten te verminderen. Door naar elk van de Baltische staten een volledige brigade met uitrusting te zenden, hielp Zweden de drie jonge staten bij hun onafhankelijkheid en versterkte het tegelijkertijd zijn eigen veiligheid. Officieren uit de Baltische staten werden ook opgeleid aan Zweedse defensie-academies, en Baltische eenheden werden opgeleid door Zweedse mentoren.
De Baltische staten zijn altijd belangrijk geweest voor Zweden, zowel in de 17e eeuw als nu. De landen hebben een gemeenschappelijke geschiedenis, en Zweden verbetert zijn eigen veiligheid door de verdediging van de Baltische staten te steunen. Dit is aantoonbaar ook een van de redenen voor de eenzijdige Zweedse solidariteitsverklaring in 2009 met de Noordse en Baltische staten. Mocht een van deze landen worden aangevallen, dan zou Zweden het land te hulp komen en verwacht het dat andere landen hetzelfde zullen doen. De verklaring is sindsdien herhaald in verscheidene parlementaire defensiewetten. Finland heeft geen soortgelijke verklaring aangeboden, maar is net als Zweden gebonden aan artikel 42, lid 7, van het Verdrag van Lissabon van de EU (het equivalent van artikel 5 van de NAVO in de Europese Unie). Dit artikel laat echter een opening voor het “speciale karakter van het veiligheids- en defensiebeleid van bepaalde lidstaten”.
De gebeurtenissen na de bezetting en annexatie van de Krim door Rusland en de oorlog in Oost-Oekraïne hebben Zweden en Finland in het midden van het geschil tussen het Westen en Rusland gedwongen. Finland heeft nu het grootste deel van de EU-grens met Rusland.
Voor zowel Zweden als Finland is het van vitaal belang dat de NAVO succesvol is in haar geruststelling en verdediging van de Baltische staten. Uit analyses van het Zweedse bureau voor defensie-onderzoek blijkt dat de regio rond de Oostzee in geval van oorlog één theater van operaties is. Dit standpunt wordt ook weerspiegeld in de verslagen van de Zweedse parlementaire defensiecommissie sinds 2007, waarin staat dat het onmogelijk is om in de Noordse regio een militair conflict te voorzien dat slechts één van de landen zou treffen. De nauwe operationele onderlinge afhankelijkheid van de regio is ook een van de redenen waarom Zweden en Finland zijn uitgenodigd voor de NAVO-top in Warschau. Het Zweedse eiland Gotland, gelegen in het midden van de Oostzee, is door de eeuwen heen een strategisch belangrijk terrein geweest en is dat ook nu nog. Als gevolg van de Russische anti-toegangs-/gebiedsontzeggingskoepel boven Kaliningrad worden de NAVO-communicatielijnen ter versterking van de Baltische staten noordwaarts geduwd. Zoals blijkt uit verschillende analyses en simulaties (zie ook de kritiek), zou de NAVO bases in Zweden moeten gebruiken om de Baltische staten te verdedigen. Evenzo domineert Finland de Finse Golf, die voor Rusland de toegangsweg over zee en door de lucht vormt naar de Baltische Zee en Kaliningrad.
Voor Zweden was een van de eerste wake-up calls van een herlevend Rusland de gesimuleerde nucleaire aanval op Zweden door Russische bommenwerpers in de nacht van Paasvrijdag in 2013. Zowel Finland als Zweden hebben sindsdien gastland-ondersteuningsovereenkomsten met de NAVO ondertekend om het proces te versnellen om NAVO-troepen te ontvangen wanneer dat nodig is. Dus waarom sluiten Zweden en Finland zich niet gewoon aan bij de NAVO? Beide landen zijn al vele jaren zeer actieve partners van de NAVO en zijn in veel opzichten meer NAVO-interoperabel dan verschillende NAVO-leden. Beide landen nemen bijvoorbeeld deel aan de NATO Response Force en beide nemen regelmatig deel aan grote NAVO-oefeningen en operaties.
De reden om niet toe te treden is deels een kwestie van identiteit. Beide landen hebben sterke publieke verhalen die ongebondenheid en zelfs neutraliteit ondersteunen, ook al is de publieke steun voor het NAVO-lidmaatschap de laatste jaren toegenomen, vooral in Zweden. Beide landen begrijpen ook dat het voordelig zou zijn om op hetzelfde moment een aanvraag in te dienen om een sterkere Russische reactie te vermijden. Toen Finland in 2014 zijn gastland-steunovereenkomst met de NAVO ondertekende, verliep dat soepel, zonder invloed van buitenaf. Maar in Zweden probeerde Rusland het debat over de ratificatie van de overeenkomst te beïnvloeden, volgens de Zweedse veiligheidsdienst.
De ongebondenheid van beide landen kan Rusland echter een opening bieden om een wig te drijven tussen de twee staten en hun partners in de NAVO door hun status te bespelen en het verhaal van neutraliteit te versterken. Dit was ook het verhaal dat president Poetin gebruikte tijdens zijn ontmoeting met president Niinistö begin juli. Tijdens de vragenronde verklaarde Poetin ten onrechte dat Rusland zijn troepen 1500 kilometer van de Finse grenzen had teruggetrokken als erkenning van de neutraliteit van Finland. Mocht dit veranderen, zo waarschuwde hij, dan zou Rusland militair moeten reageren. De Russische minister van Buitenlandse Zaken, Sergej Lavrov, gebruikte eind april soortgelijke verhalen toen hij tegen een van de grootste Zweedse kranten zei dat Rusland militair zou reageren op de toetreding van Zweden tot de NAVO. In juni verklaarde Lavrov dat “serieuze en eerlijke politici weten dat Rusland nooit een lidstaat van het Noord-Atlantisch bondgenootschap zal aanvallen.”
In het Russische verhaal over de betekenis van het NAVO-lidmaatschap voor Zweden en Finland is altijd sprake van onduidelijkheid. De driemaal herhaalde uitspraak van Poetin over de terugtrekking van 1500 kilometer van de Finse grens wekte verbazing bij de toehoorders, omdat dit zou betekenen dat Rusland al zijn bases op het Kola-schiereiland en alle militaire installaties ten westen van de Oeral zou hebben opgegeven. De vraag is waarom Poetin een dergelijke verklaring zou afleggen, terwijl die zo gemakkelijk als vals kan worden ontmaskerd. Als Rusland nooit een NAVO-land zou aanvallen, zou de keuze voor Zweden en Finland gemakkelijk zijn. Een andere interpretatie van Lavrovs verklaring is dat landen die willen toetreden tot de NAVO een prooi blijven voor Rusland als ze toevallig in Moskous interessegebied liggen, zoals in het geval van Georgië in 2008. Het is ook deze periode tussen aanvraag en lidmaatschap waarvoor Finland in zijn onlangs verschenen derde NAVO-rapport waarschuwt, ook al is de inschatting dat zo’n crisis niet tot een open conflict mag leiden. De dunne lijn die Löfven en Niinistö in Warschau bleven bewandelen, bestond erin voldoende belangstelling en engagement voor de NAVO en de verdediging van de Baltische staten en Polen te tonen zonder Rusland ernstig te provoceren.
Dit zal een voortzetting zijn van het pad dat de twee landen zijn ingeslagen om hun defensie te versterken zonder de lijn van het lidmaatschap van de NAVO te passeren. Dit is de weg van nauwe bilaterale samenwerking op defensiegebied, die verder gaat dan oefeningen in vredestijd. Enkele van de maatregelen die deel uitmaken van een dergelijke samenwerking zijn de oprichting van een gecombineerde marinetaakgroep en de mogelijkheid om luchtmachten in elkaars land te stationeren. Deze maatregelen maken een grotere operationele diepgang mogelijk, waarbij Finse F-18 Hornets in oorlogstijd op veiliger locaties in Zweden kunnen worden gestationeerd, en Zweedse marinemiddelen met hun Finse tegenhangers in de Golf van Finland kunnen opereren. Op strategisch niveau worden de twee landen opnieuw geconfronteerd met echo’s uit de geschiedenis. In feite betekent de overeenkomst dat Zweden weer een lange landgrens met Rusland heeft en dat Finland moet plannen voor marineoperaties in de zuidelijke Oostzee.
De vraag is tenslotte of er binnen de NAVO een consensus kan worden bereikt om Zweden en Finland als nieuwe leden te aanvaarden. De ligging van Finland vlak naast Rusland en de geostrategische nucleaire tweede- aanvalscapaciteit van dit land kunnen voor sommige NAVO-lidstaten, die bang zijn Moskou te provoceren, te veel van het goede zijn. De bezorgdheid van Rusland over zijn invloedssfeer is niets nieuws, maar in het geval van de Noordse landen staat er iets meer op het spel. Finland grenst rechtstreeks aan het schiereiland Kola, waar zich het grootste deel van Ruslands nucleaire tweedekrachtcapaciteit bevindt in de vorm van onderzeeërs met nucleaire ballistische raketten.
Zweden en Finland zullen hun beleid van nauwe partnerschappen met de NAVO voortzetten zonder het lidmaatschap aan te vragen. Beide landen zullen blijven streven naar sterke bilaterale partnerschappen, niet alleen met elkaar, maar ook met andere belangrijke westerse partners, zoals de samenwerkingsovereenkomsten die Zweden onlangs heeft ondertekend met het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en de buurlanden. Op die manier kunnen Zweden en Finland hun veiligheid versterken zonder Moskou al te zeer voor het hoofd te stoten. Moskou zal er altijd rekening mee moeten houden dat als het zijn ambities te krachtig doorzet, de twee landen uiteindelijk een volwaardig lidmaatschap van de NAVO kunnen nastreven.
Carl Bergqvist (@wisemanswisdoms) is majoor bij de Zweedse luchtmacht en momenteel student aan de U.K. Advanced Command and Staff Course. De hier gepresenteerde standpunten zijn de zijne en geven niet de officiële standpunten van de Zweedse strijdkrachten weer. Hij begon Scandinavië’s top defensieblog Wiseman’s Wisdoms in 2007 en is nu ook columnist voor de Zweedse krant Expressen.
Image: SA-kuva