”Posterity, stand here on your ground and never rely on outside help”
Augustin Ehrensvärd (1710-1772), byggare av Sveaborg/Suomenlinna-fästningen som bevakar inloppet till Helsingfors
När Warszawatoppmötet inleddes i förra veckan fick cheferna för Natos 28 medlemsländer sällskap av sina kollegor från två av alliansens närmaste partnerländer, Sverige och Finland. Detta skulle ha varit omöjligt för 20 år sedan, men mycket har hänt sedan dess. Eftersom regionen runt Östersjön har blivit en brännpunkt för geopolitiska konflikter kommer Sveriges statsminister Stefan Löfven och Finlands president Sauli Niinistö att fortsätta att gå på en fin linje för att fördjupa samarbetet med Nato utan att överdrivet irritera Moskva.
I mitten av 1990-talet anslöt sig Sverige och Finland till Natos partnerskap för fred (PfP) tillsammans med Ryssland och flera andra länder som nu är Nato-medlemmar. Syftet med PfP var att erbjuda länderna ett sätt att utveckla sina individuella relationer till Nato. Som James Goldgeier berörde i går på War on the Rocks använde dock de flesta av de länder som anslöt sig utan tvekan PfP som en väg mot ett framtida Nato-medlemskap. Sverige, Finland och Ryssland har dock bara använt PfP som ett medel för samarbete. Kriget i Georgien 2008 och Rysslands invasion av Ukraina nyligen har förändrat denna dynamik. De två nordiska länderna gör nu allt de kan för att förbättra sin säkerhet och sina förbindelser med Nato utan att faktiskt ansöka om medlemskap.
För att förstå bakgrunden till dessa val är det nödvändigt att blicka tillbaka i historien för att få en uppfattning om de händelser, värderingar och den geopolitik som fortfarande ligger till grund för den svenska och finska säkerhetspolitiken. De två länderna är nära sammankopplade – Finland utgjorde den östra halvan av Sverige fram till 1809, då Sverige avträdde Finland till Ryssland genom Fredrikshamnsfördraget. Detta markerade slutet på flera hundra år av krig mellan Sverige och Ryssland om hegemonin över Östersjön. Sverige hade försökt kontrollera havet dess handelsvägar, medan Ryssland strävade efter att utvidga sitt fönster i väster, efter att tidigare ha varit hänvisat till bara en liten landremsa nära S:t Petersburg. För Sverige innebar freden en drastisk förkortning av den sårbara landgränsen mot Ryssland.
1814 var den sista gången Sverige var öppet i krig med ett annat land. Det gick med i alliansen mot Napoleon för att pressa Norge från det pro-napoleoniska Danmark. Den vanliga uppfattningen om Sverige är att det sedan dess har varit neutralt, men detta är felaktigt. Under Krimkriget var Sverige på väg att ansluta sig till Storbritannien och Frankrike med ambitionen att återta Finland när kriget tog slut 1856. Ändå hade franska och brittiska flottstyrkor redan använt den svenska ön Gotland som operationsbas mot Ryssland i Östersjön. Under första världskriget förklarade Sverige neutralitet. Så var också fallet under andra världskriget, med undantag för det rysk-finska vinterkriget, där Sverige förklarade sig vara icke-belligerande, men tillät betydande frivilliga enheter från sin armé och sitt flygvapen att sättas in till stöd för de finska styrkorna.
Efter freden 1809 blev Finland det ryska storfurstendömet Finland fram till dess att det förklarade sig självständigt strax efter Lenins bolsjevikrevolution. Finlands självständighet respekterades fram till november 1939, då Sovjetunionen anföll Finland. Detta var ett resultat av Molotov-Ribbentrop-pakten mellan Sovjetunionen och Nazityskland, där östra Polen, de baltiska staterna och Finland utgjorde områden som föll under Sovjets inflytelsesfär. Finland, som i likhet med de andra nordiska länderna hade förklarat neutralitet efter den tyska invasionen av Polen, befann sig i en existentiell kamp utan något eventuellt öppet stöd från de allierade eller Sverige. De allierade var avskurna från Östersjön och kunde inte passera genom det neutrala Norge och Sverige. Sverige hade inlett massiva nedskärningar av försvarsutgifterna under 1920-talet och endast planerat för ett hot från ett håll, men fann sig nu samtidigt hotat av Sovjetunionen i öster och dess dåvarande partner Nazityskland i söder. Sverige blev också oroligt för en eventuell allierad expeditionsstyrka som tvingade sig fram genom norra Sverige för att skära av den tyska järnmalmstillförseln under förevändning att hjälpa Finland.
Efter att ha tvingats underteckna ett fredsavtal med Sovjetunionen våren 1940 gick Finland på senvåren 1941 på sida med Nazityskland för att försöka återta de territorier som det hade avstått. När kriget vände, slöt Finland återigen fred med Sovjetunionen och var istället tvungen att driva ut tyska styrkor ur Finland. I det fördrag om vänskap, samarbete och ömsesidigt bistånd som Sovjetunionen tvingade fram lovade Finland att hålla sig till neutralitet om inte landet självt blev angripet. Detta resulterade i en stark, öppet neutral finsk ståndpunkt i utrikes- och säkerhetspolitiken. Fördraget upphävdes 1992 och ersattes med ett nytt, mer liberalt fördrag om vänskapliga förbindelser.
Erfarenheterna från andra världskriget var formativa för svensk och finsk säkerhetspolitik och påverkar fortfarande ländernas säkerhetspolitik. Sverige var det enda nordiska land som lyckades hålla sig utanför kriget, vilket var en framgång för landets neutralitetspolitik. Ändå skulle man kunna hävda att det faktiskt var de undantag som Sverige gjorde från sin neutralitetspolitik, i form av eftergifter både till de allierade och till Nazityskland, som höll landet utanför andra världskriget. Finland kom ut ur andra världskriget med två erfarenheter. För det första att landet var dåligt positionerat för att ta emot någon hjälp utifrån i händelse av krig, och att det därför alltid skulle vara beroende av sin egen förmåga att försvara sina intressen och sitt oberoende. För det andra att det skulle vara tvunget att noggrant balansera sina egna intressen med Sovjetunionens/Rysklands intressen på grund av deras långa landgräns.
Efter kriget försökte Sverige bilda en nordisk försvarsallians. Detta avvisades av Danmark och Norge som 1949 istället valde att gå med i Nato. Sverige tillgodogjorde sig en officiell alliansfri politik i fredstid och strävade efter neutralitet i krigstid. Hur märkligt detta än kan tyckas i dag fanns det en god anledning till detta. Om Sverige hade anslutit sig till Nato vid den tidpunkten skulle detta förmodligen ha fått Sovjetunionen att skärpa sitt grepp om det redan underkuvade Finland, kanske till och med annektera det. Detta skulle ha gynnat varken Sverige, som då återigen skulle ha en egen landgräns mot Sovjetunionen, eller Nato, som skulle ha fått en ännu längre gräns mot Sovjetunionen. Neutralitetspolitiken och erfarenheten av att vara omringad under andra världskriget ledde till att Sverige, liksom Finland, investerade kraftigt i att ha en trovärdig suverän militär förmåga. Samtidigt skulle Sverige fortsätta att i hemlighet samarbeta mycket nära med Nato, främst USA. Ett exempel på detta var det mycket nära underrättelsesamarbetet under det kalla kriget. Ett annat skäl som påverkade det svenska valet av neutralitet kan möjligen ha varit att försöka hålla sig utanför en inledande kärnvapenutväxling mellan de två blocken.
I och med Warszawapaktens och Sovjetunionens fall luckrades Moskvas restriktioner mot Finland upp, och Sverige såg nya möjligheter att förbättra sin säkerhet. När de tre baltiska staterna blev självständiga tog Sverige tillfället i akt att stödja deras uppbyggnad av försvarsstyrkor samtidigt som man minskade sina egna styrkor. Genom att skicka en komplett brigaduppsättning med utrustning till var och en av de baltiska staterna hjälpte Sverige de tre unga staterna i deras självständighet samtidigt som det stärkte sin egen säkerhet. Officerare från de baltiska staterna utbildades också vid svenska försvarsakademier och baltiska förband utbildades av svenska mentorer.
De baltiska staterna har alltid varit viktiga för Sverige, vare sig det var under 1600-talet eller idag. Länderna har en gemensam historia och Sverige förbättrar sin egen säkerhet genom att stödja de baltiska staternas försvar. Detta är väl också en av anledningarna till den ensidiga svenska solidaritetsförklaringen 2009 med de nordiska och baltiska staterna. Skulle något av dessa länder attackeras skulle Sverige komma till dess hjälp och förväntar sig att andra länder gör detsamma. Deklarationen har sedan dess upprepats i flera parlamentariska försvarspropositioner. Finland har inte erbjudit någon liknande förklaring, men är i likhet med Sverige bundet av artikel 42.7 i EU:s Lissabonfördrag (EU:s motsvarighet till Natos artikel 5). Denna artikel lämnar dock en öppning för den ”särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik”.
Händelserna efter Rysslands ockupation och annektering av Krim och dess krig i östra Ukraina har tvingat in Sverige och Finland mitt i västvärldens tvist med Ryssland. Finland har nu majoriteten av EU:s gräns mot Ryssland.
För både Sverige och Finland är det av avgörande intresse att Nato lyckas med att lugna och försvara de baltiska staterna. Analyser från Försvarets forskningsanstalt visar att regionen kring Östersjön är en enda operationsområde i händelse av krig. Detta synsätt återspeglas också i den svenska parlamentariska försvarsutskottets rapporter sedan 2007 och framåt, där det konstateras att det är omöjligt att förutse en militär konflikt i Norden som endast skulle drabba ett av länderna. Det nära operativa ömsesidiga beroendet i regionen är också ett av skälen till att Sverige och Finland är inbjudna till Natos toppmöte i Warszawa. Den svenska ön Gotland, som ligger mitt i Östersjön, har genom århundradena varit en strategiskt viktig terräng och är det fortfarande. Som ett resultat av Rysslands anti-tillträdes-/områdesförnekande kupol över Kaliningrad, skjuts Natos kommunikationslinjer för att förstärka de baltiska staterna norrut. Som framgår av flera analyser och simuleringar (se även kritiken) skulle Nato behöva använda baser i Sverige för att försvara de baltiska staterna. På samma sätt dominerar Finland Finska viken, som utgör Rysslands sjö- och luftväg till Östersjön och Kaliningrad.
För Sverige var en av de första väckarklockorna om ett återuppstått Ryssland den simulerade kärnvapenattacken mot Sverige av ryska bombplan natten till påskfredagen 2013. Både Finland och Sverige har sedan dess undertecknat värdlandsstödsavtal med Nato för att påskynda processen att ta emot Natostyrkor vid behov. Så varför går Sverige och Finland inte bara med i Nato? Båda länderna har varit mycket aktiva partner till Nato under många år och är i många avseenden mer Nato-interoperativa än flera Nato-medlemmar. Båda länderna deltar till exempel i Natos reaktionsstyrka och båda deltar regelbundet i större Nato-övningar och operationer.
Skälet till att de inte ansluter sig är delvis en fråga om identitet. Båda länderna har starka offentliga narrativ som stöder alliansfrihet och till och med neutralitet, även om det offentliga stödet för Natomedlemskap har ökat under de senaste åren, särskilt i Sverige. Båda länderna förstår också att det skulle vara fördelaktigt att ansöka samtidigt för att undvika att provocera fram en starkare rysk reaktion. När Finland undertecknade etablerade sitt värdlandsstödsavtal med Nato 2014 gick det smidigt, utan påverkan utifrån. Men i Sverige försökte Ryssland påverka debatten om ratificeringen av avtalet, enligt den svenska säkerhetstjänsten.
Hur som helst kan de båda ländernas alliansfria linje erbjuda Ryssland en öppning för att driva in en kil mellan de båda staterna och deras partner i Nato genom att spela på deras status och förstärka berättelsen om neutralitet. Detta var också det narrativ som president Putin använde i sitt möte med president Niinistö i början av juli. Under Q&A-sessionen uppgav Putin falskt att Ryssland hade dragit tillbaka sina styrkor 1500 kilometer från Finlands gränser som ett erkännande av Finlands neutralitet. Skulle detta förändras, varnade han, skulle Ryssland bli tvunget att reagera militärt. Rysslands utrikesminister Sergej Lavrov använde sig av liknande berättelser i slutet av april när han sade till en av Sveriges större tidningar att Ryssland skulle reagera militärt om Sverige gick med i Nato. I juni förklarade Lavrov att ”seriösa och ärliga politiker vet att Ryssland aldrig kommer att angripa något medlemsland i Nordatlantiska alliansen.”
Tvetydighet finns alltid i det ryska narrativet när det gäller innebörden av Nato-medlemskap för Sverige och Finland. Putins tre gånger upprepade siffra om att dra sig tillbaka 1500 kilometer från den finska gränsen väckte förvåning bland åhörarna, eftersom detta skulle innebära att Ryssland skulle ha övergivit alla sina baser på Kolahalvön och alla militära installationer väster om Uralbergen. Frågan är varför Putin skulle göra ett sådant uttalande när det så lätt kan avslöjas som falskt. Om Ryssland aldrig skulle angripa ett Natoland skulle valet för Sverige och Finland vara enkelt. En annan tolkning av Lavrovs uttalande är att länder som har för avsikt att gå med i Nato förblir ett lätt byte för Ryssland om de råkar befinna sig i Moskvas intressesfär, som i fallet Georgien 2008. Det är också denna period mellan ansökan och medlemskap som Finland varnar för i sin nyligen publicerade tredje Nato-rapport, även om bedömningen är att en sådan kris kanske inte leder till en öppen konflikt. Den tunna linje som Löfven och Niinistö fortsatte att gå i Warszawa var att visa tillräckligt intresse och engagemang för Nato och försvaret av de baltiska staterna och Polen utan att allvarligt provocera Ryssland.
Detta blir en fortsättning på den väg som de två länderna har slagit in på för att stärka sitt försvar utan att passera gränsen för att bli medlemmar i Nato. Detta är vägen för ett nära bilateralt försvarssamarbete som sträcker sig bortom övningar i fredstid. Några av de åtgärder som ingår i ett sådant samarbete är inrättandet av en kombinerad marin insatsgrupp och möjligheten att basera flygstridskrafter i varandras länder. Dessa åtgärder möjliggör ett större operativt djup, vilket innebär att finska F-18 Hornets kan baseras på säkrare platser i Sverige i krigstid och att svenska marinresurser kan operera tillsammans med sina finska motsvarigheter i Finska viken. På strategisk nivå står de två länderna återigen inför ekon av historien. I praktiken innebär avtalet att Sverige återigen har en lång landgräns mot Ryssland och att Finland måste planera för marina operationer i södra Östersjön.
Frågan är slutligen om det går att nå konsensus inom Nato om att acceptera Sverige och Finland som nya medlemmar. Finlands position precis bredvid Ryssland och Rysslands geostrategiska kärnvapenkapacitet för andra slag kan vara för mycket för en del av Natos medlemsstater som är rädda för att provocera Moskva. Rysslands oro för sin intressesfär är inget nytt, men när det gäller de nordiska länderna är insatserna något högre. Finland gränsar direkt till Kolahalvön, som innehar majoriteten av Rysslands nukleära andrahandsslagskapacitet i form av kärnvapenballistiska missilubåtar.
Sverige och Finland kommer att fortsätta sin politik med nära partnerskap med Nato utan att ansöka om medlemskap. Båda länderna kommer att fortsätta att eftersträva starka bilaterala partnerskap, inte bara med varandra utan också med andra viktiga västerländska partner, såsom de samarbetsavtal som Sverige nyligen undertecknat med Storbritannien, USA och grannländer. Genom att göra detta kan Sverige och Finland stärka sin säkerhet samtidigt som de undviker att reta upp Moskva alltför mycket. Moskva kommer alltid att behöva ta hänsyn till att om landet driver sina ambitioner alltför kraftfullt kan de två länderna slutligen söka ett fullvärdigt medlemskap i Nato.
Carl Bergqvist (@wisemanswisdoms) är major i det svenska flygvapnet och studerar för närvarande på Storbritanniens Advanced Command and Staff Course. De åsikter som presenteras här är hans egna och återspeglar inte Försvarsmaktens officiella åsikter. Han startade Skandinaviens främsta försvarsblogg Wiseman’s Wisdoms 2007 och är numera även kolumnist för den svenska tidningen Expressen.
Bild: SA-kuva