“Eftertiden, stå her på din grund og stol aldrig på hjælp udefra”
Augustin Ehrensvärd (1710-1772), bygherre af Sveaborg/Suomenlinna-fæstningen, der bevogter indsejlingen til Helsinki
Da topmødet i Warszawa begyndte i sidste uge, fik lederne af NATO’s 28 medlemslande selskab af deres kolleger fra to af alliancens nærmeste partnerlande, Sverige og Finland. Dette ville have været umuligt for 20 år siden, men der er sket meget siden da. Da regionen omkring Østersøen er blevet et brændpunkt for geopolitiske konflikter, vil den svenske statsminister Stefan Löfven og den finske præsident Sauli Niinistö fortsat bevæge sig på en hårfin linje for at uddybe samarbejdet med NATO uden at forværre Moskva for meget.
I midten af 1990’erne tilsluttede Sverige og Finland sig NATO’s Partnerskab for Fred (PfP) sammen med Rusland og flere andre lande, som nu er NATO-medlemmer. Formålet med PfP var at tilbyde landene en mulighed for at udvikle deres individuelle relationer til NATO. Men som James Goldgeier berørte i går på War on the Rocks, brugte de fleste af de lande, der tilsluttede sig, uden tvivl PfP som en vej til et fremtidigt NATO-medlemskab. Sverige, Finland og Rusland har imidlertid blot brugt PfP som et middel til samarbejde. Krigen i Georgien i 2008 og Ruslands nylige invasion af Ukraine har ændret denne dynamik. De to nordiske lande gør nu alt, hvad de kan, for at forbedre deres sikkerhed og deres forhold til NATO uden rent faktisk at ansøge om medlemskab.
For at forstå sammenhængen bag disse valg er det nødvendigt at se tilbage i historien for at få en forståelse for de begivenheder, værdier og geopolitiske forhold, der stadig danner grundlaget for svensk og finsk sikkerhedspolitik. De to lande er tæt forbundet – Finland udgjorde den østlige halvdel af Sverige indtil 1809, hvor Sverige afstod Finland til Rusland med Fredrikshamnstraktaten. Dette markerede afslutningen på flere hundrede års krige mellem Sverige og Rusland om hegemoni over Østersøen. Sverige havde forsøgt at kontrollere havet dets handelsruter, mens Rusland havde tilstræbt at udvide sit vindue mod vest, efter at det tidligere kun havde været henvist til en lille stribe land nær Sankt Petersborg. For Sverige betød freden en drastisk afkortning af den sårbare landgrænse med Rusland.
1814 var sidste gang, at Sverige var åbent i krig med et andet land. Det gik med i alliancen mod Napoleon for at vriste Norge fra det pro-napoleoniske Danmark. Den almindelige opfattelse af Sverige er, at det siden da har været neutralt, men det er unøjagtigt. Under Krimkrigen var Sverige på nippet til at slutte sig til Storbritannien og Frankrig med ambitionen om at generobre Finland, da krigen sluttede i 1856. Alligevel havde franske og britiske flådestyrker allerede brugt den svenske ø Gotland som base for operationer mod Rusland i Østersøen. Under Første Verdenskrig erklærede Sverige sig neutralt. Dette var også tilfældet under Anden Verdenskrig, bortset fra den russisk-finske vinterkrig, hvor Sverige erklærede sig som ikke-krigsførende, men tillod, at betydelige frivillige enheder fra dets hær og luftvåben blev indsat til støtte for de finske styrker.
Efter freden i 1809 blev Finland det russiske storhertugdømme Finland, indtil det erklærede sig uafhængigt kort efter Lenins bolsjevikrevolution. Finlands uafhængighed blev respekteret indtil november 1939, hvor Sovjetunionen angreb Finland. Dette var et resultat af Molotov-Ribbentrop-pagten mellem Sovjetunionen og Nazi-Tyskland, hvor Østpolen, de baltiske stater og Finland udgjorde et område, der faldt ind under den sovjetiske indflydelsessfære. Finland, der ligesom de andre nordiske lande havde erklæret neutralitet efter den tyske invasion af Polen, befandt sig i en eksistentiel kamp uden nogen mulig åbenlys støtte fra de allierede eller Sverige. De allierede var afskåret fra Østersøen og kunne ikke passere gennem det neutrale Norge og Sverige. Sverige havde indledt massive nedskæringer i forsvarsudgifterne i 1920’erne og havde kun planlagt for en trussel fra én retning, men befandt sig nu samtidig truet af Sovjetunionen i øst og dets daværende partner Nazityskland i syd. Sverige blev også bekymret over en mulig allieret ekspeditionsstyrke, der skulle tvinge sig vej gennem Nordsverige for at afskære den tyske jernmalmforsyning under påskud af at hjælpe Finland.
Efter at være blevet tvunget til at underskrive en fredstraktat med Sovjetunionen i foråret 1940 sluttede Finland sig til Nazi-Tyskland i det sene forår 1941 for at forsøge at genvinde det område, det havde afstået. Da krigen vendte, sluttede Finland endnu en gang fred med Sovjetunionen og måtte i stedet skubbe tyske styrker ud af Finland. I den traktat om venskab, samarbejde og gensidig bistand, som Sovjetunionen havde påtvunget Finland, lovede Finland at holde sig til neutralitet, medmindre landet selv blev angrebet. Dette resulterede i et stærkt, åbent neutralt finsk standpunkt i udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Traktaten blev ophævet i 1992 og erstattet af en ny, mere liberal traktat om venskabelige forbindelser.
Erfaringerne fra Anden Verdenskrig var prægende for svensk og finsk sikkerhedspolitik og påvirker stadig landenes sikkerhedspolitik. Sverige var det eneste nordiske land, der formåede at holde sig ude af krigen, hvilket var en succes for landets neutralitetspolitik. Man kan dog hævde, at det faktisk var de undtagelser, som Sverige gjorde fra sin neutralitetspolitik i form af indrømmelser både over for de allierede og over for Nazityskland, der holdt landet ude af Anden Verdenskrig. Finland kom ud af Anden Verdenskrig med to erfaringer. For det første at landet var dårligt positioneret til at modtage hjælp udefra i tilfælde af krig, og at det derfor altid ville være afhængig af egne evner til at forsvare sine interesser og sin uafhængighed. For det andet, at det ville være nødt til nøje at afveje sine egne interesser med Sovjetunionens/Ruslands interesser på grund af deres lange landegrænse.
Efter krigen forsøgte Sverige at danne en nordisk forsvarsalliance. Dette blev afvist af Danmark og Norge, som i 1949 i stedet valgte at tilslutte sig NATO. Sverige tyede til en officiel alliancefri politik i fredstid og tilstræbte neutralitet i krigstid. Hvor mærkeligt det end kan se ud i dag, så var der en god grund til dette. Hvis Sverige havde tilsluttet sig NATO på det tidspunkt, ville det sandsynligvis have fået Sovjetunionen til at stramme sit greb om det allerede underkuede Finland og måske endda annektere det. Dette ville hverken have været til gavn for Sverige, som så igen ville have fået sin egen landegrænse til Sovjetunionen, eller for NATO, som ville stå over for en endnu længere grænse til Sovjetunionen. Neutralitetspolitikken og erfaringerne med at være omringet under Anden Verdenskrig resulterede i, at Sverige ligesom Finland investerede kraftigt i at have en troværdig suveræn militær kapacitet. Samtidig ville Sverige i det skjulte samarbejde med NATO, først og fremmest USA, komme til at arbejde meget tæt sammen. Et eksempel herpå var det meget tætte efterretningssamarbejde under den kolde krig. En anden grund, der påvirkede det svenske valg af neutralitet, kunne muligvis have været at forsøge at holde sig ude af en indledende atomudveksling mellem de to blokke.
Med Warszawapagtens og Sovjetunionens fald blev Moskvas tilbageholdenhed over for Finland løsnet, og Sverige så nye muligheder for at forbedre sin sikkerhed. Da de tre baltiske stater blev uafhængige, benyttede Sverige lejligheden til at støtte deres oprettelse af forsvarsstyrker og samtidig reducere sine egne styrker. Ved at sende et komplet brigadesæt med udstyr til hver af de baltiske stater hjalp Sverige de tre unge stater med deres uafhængighed og styrkede samtidig sin egen sikkerhed. Officerer fra de baltiske stater blev også uddannet på svenske forsvarsakademier, og baltiske enheder blev trænet af svenske mentorer.
De baltiske stater har altid været vigtige for Sverige, hvad enten det var i det 17. århundrede eller i dag. Landene har en fælles historie, og Sverige forbedrer sin egen sikkerhed ved at støtte forsvaret af de baltiske stater. Dette er vel også en af årsagerne til den ensidige svenske solidaritetserklæring i 2009 med de nordiske og baltiske lande. Hvis et af disse lande skulle blive angrebet, vil Sverige komme det til hjælp og forventer, at andre lande vil gøre det samme. Erklæringen er siden blevet gentaget i flere parlamentariske forsvarslove. Finland har ikke tilbudt en lignende erklæring, men er ligesom Sverige bundet af artikel 42.7 i EU’s Lissabon-traktat (EU’s pendant til NATO’s artikel 5). Denne artikel efterlader dog en åbning for “den særlige karakter af visse medlemsstaters sikkerheds- og forsvarspolitik”.
Hændelserne efter Ruslands besættelse og annektering af Krim og dets krig i det østlige Ukraine har tvunget Sverige og Finland ind i midten af Vestens strid med Rusland. Finland har nu størstedelen af EU’s grænse til Rusland.
For både Sverige og Finland er det af vital interesse, at NATO har succes med sin beroligelse og sit forsvar af de baltiske lande. Analyser fra det svenske forsvarsforskningsinstitut viser, at regionen omkring Østersøen er ét operationsområde i tilfælde af krig. Dette synspunkt afspejles også i den svenske parlamentariske forsvarskommissions rapporter siden 2007 og frem, hvori det hedder, at det er umuligt at forudse en militær konflikt i Norden, som kun ville berøre et af landene. Den tætte operationelle indbyrdes afhængighed i regionen er også en af grundene til, at Sverige og Finland er inviteret til NATO-topmødet i Warszawa. Den svenske ø Gotland, der ligger midt i Østersøen, har gennem århundreder været et strategisk vigtigt område og er det stadig i dag. Som følge af Ruslands anti-adgangs/arealafvisningskuppel over Kaliningrad er NATO’s kommunikationslinjer til styrkelse af de baltiske lande skubbet nordpå. Som det fremgår af flere analyser og simuleringer (se også kritikken), vil NATO være nødt til at bruge baser i Sverige til at forsvare de baltiske lande. Ligeledes dominerer Finland den Finske Bugt, som udgør Ruslands maritime og luftbårne adgangsvej til Østersøen og Kaliningrad.
For Sverige var et af de første opvågnen fra et genopstået Rusland det simulerede atomangreb på Sverige fra russiske bombefly natten til påskefredag i 2013. Både Finland og Sverige har siden da underskrevet værtslandsstøtteaftaler med NATO for at fremskynde processen med at huse NATO-styrker, når der er behov for det. Så hvorfor går Sverige og Finland ikke bare med i NATO? Begge lande har været meget aktive partnere i NATO i mange år og er i mange henseender mere NATO-interoperable end flere NATO-medlemmer. F.eks. deltager begge lande i NATO’s reaktionsstyrke, og begge deltager regelmæssigt i større NATO-øvelser og -operationer.
Grunden til, at de ikke tiltræder, er til dels et spørgsmål om identitet. Begge lande har stærke offentlige narrativer, der støtter alliancefrihed og endog neutralitet, selv om den offentlige støtte til NATO-medlemskab er steget i de seneste par år, især i Sverige. Begge lande forstår også, at det ville være en fordel at ansøge samtidig for at undgå at fremprovokere en stærkere russisk reaktion. Da Finland underskrev etablerede sin værtslandsstøtteaftale med NATO i 2014, gik det glat og uden påvirkning udefra. Men i Sverige forsøgte Rusland ifølge den svenske sikkerhedstjeneste at påvirke debatten om ratifikationen af aftalen.
Den alliancefri linje i begge lande kan imidlertid give Rusland en åbning til at drive en kile mellem de to stater og deres partnere i NATO ved at spille på deres status og styrke fortællingen om neutralitet. Det var også det narrativ, som præsident Putin brugte i sit møde med præsident Niinistö i begyndelsen af juli. Under Q&A-sessionen erklærede Putin fejlagtigt, at Rusland havde trukket sine styrker 1500 km væk fra Finlands grænser i anerkendelse af Finlands neutralitet. Skulle dette ændre sig, advarede han, ville Rusland være nødt til at reagere militært. Den russiske udenrigsminister Sergei Lavrov brugte lignende fortællinger i slutningen af april, da han fortalte en af Sveriges store aviser, at Rusland ville reagere militært, hvis Sverige blev medlem af NATO. I juni udtalte Lavrov, at “seriøse og ærlige politikere ved, at Rusland aldrig vil angribe noget medlemsland i Den Nordatlantiske Alliance.”
Tydelighed er altid til stede i den russiske fortælling om betydningen af NATO-medlemskab for Sverige og Finland. Putins tre gange gentagne tal om at trække sig 1500 kilometer tilbage fra den finske grænse vakte overraskelse blandt tilhørerne, da dette ville betyde, at Rusland ville have opgivet alle sine baser på Kola-halvøen og alle militære installationer vest for Uralbjergene. Spørgsmålet er, hvorfor Putin ville komme med en sådan udtalelse, når den så let kan afsløres som falsk. Hvis Rusland aldrig ville angribe et NATO-land, ville valget for Sverige og Finland være let. En anden fortolkning af Lavrovs udtalelse er, at lande, der har til hensigt at tilslutte sig NATO, fortsat er et rimeligt bytte for Rusland, hvis de tilfældigvis befinder sig i Moskvas interessesfære, som det var tilfældet med Georgien i 2008. Det er også denne periode mellem ansøgning og medlemskab, som Finlands nyligt offentliggjorte tredje NATO-rapport advarer om, selv om vurderingen er, at en sådan krise måske ikke fører til en åben konflikt. Den tynde linje, som Löfven og Niinistö fortsatte med at gå i Warszawa, var at vise tilstrækkelig interesse og engagement i NATO og forsvaret af de baltiske lande og Polen uden at provokere Rusland alvorligt.
Dette vil være en fortsættelse af den vej, som de to lande har slået ind på ved at styrke deres forsvar uden at passere grænsen til at blive medlem af NATO. Det er vejen til et tæt bilateralt forsvarssamarbejde, der rækker ud over fredstidsøvelser. Nogle af de foranstaltninger, der indgår i et sådant samarbejde, er oprettelsen af en kombineret flådestyringsgruppe og muligheden for at basere luftstyrker i hinandens lande. Disse foranstaltninger giver mulighed for større operationel dybde, hvorved finske F-18 Hornets kan baseres på mere sikre steder i Sverige i krigstid, og svenske flådeaktiver kan operere sammen med deres finske modstykker i Den Finske Bugt. På det strategiske plan står de to lande endnu en gang over for et ekko af historien. Aftalen betyder nemlig, at Sverige igen har en lang landegrænse til Rusland, og at Finland skal planlægge flådeoperationer i den sydlige Østersø.
Spørgsmålet er endelig, om der kan opnås konsensus i NATO om at acceptere Sverige og Finland som nye medlemmer. Finlands beliggenhed lige ved siden af Rusland og sidstnævntes geostrategiske nukleare andenangrebskapacitet kan være for meget for nogle af NATO’s medlemslande, som frygter at provokere Moskva. Ruslands bekymring for sin interessesfære er ikke noget nyt, men i de nordiske landes tilfælde er der noget mere på spil. Finland grænser direkte op til Kola-halvøen, som rummer størstedelen af Ruslands nukleare second-strike-kapacitet i form af atomare ballistiske missilubåde.
Sverige og Finland vil fortsætte deres politik med tætte partnerskaber med NATO uden at ansøge om medlemskab. Begge lande vil fortsat søge stærke bilaterale partnerskaber, ikke kun med hinanden, men også med andre vigtige vestlige partnere, som f.eks. de samarbejdsaftaler, som Sverige for nylig underskrev med Det Forenede Kongerige, USA og nabolandene. Ved at gøre dette kan Sverige og Finland styrke deres sikkerhed, samtidig med at de undgår at forværre Moskva for meget. Moskva vil altid være nødt til at tage hensyn til, at hvis Moskva forfølger sine ambitioner for kraftigt, kan de to lande i sidste ende søge om fuldt medlemskab af NATO.
Carl Bergqvist (@wisemanswisdoms) er major i det svenske luftvåben og i øjeblikket studerende på det britiske Advanced Command and Staff Course. De synspunkter, der præsenteres her, er hans egne og afspejler ikke de svenske væbnede styrkers officielle synspunkter. Han startede Skandinaviens førende forsvarsblog Wiseman’s Wisdoms i 2007 og er nu også klummeskribent for den svenske avis Expressen.
Billede: SA-kuva