« Postérité, restez ici sur votre terrain et ne comptez jamais sur une aide extérieure »
Augustin Ehrensvärd (1710-1772), bâtisseur de la forteresse de Sveaborg/Suomenlinna qui garde l’entrée d’Helsinki
Lorsque le sommet de Varsovie a débuté la semaine dernière, les chefs des 28 États membres de l’OTAN ont été rejoints par leurs collègues de deux des plus proches pays partenaires de l’alliance, la Suède et la Finlande. Cela aurait été impossible il y a 20 ans, mais beaucoup de choses se sont passées depuis. Alors que la région de la mer Baltique est devenue un point focal de conflit géopolitique, le Premier ministre suédois Stefan Löfven et le président finlandais Sauli Niinistö continueront à marcher sur une ligne fine consistant à approfondir la coopération avec l’OTAN sans trop exaspérer Moscou.
Au milieu des années 1990, la Suède et la Finlande ont rejoint le Partenariat pour la paix (PPP) de l’OTAN avec la Russie et plusieurs autres pays qui sont maintenant membres de l’OTAN. L’objectif du PPP était d’offrir aux pays un moyen de développer leurs relations individuelles avec l’OTAN. Toutefois, comme l’a souligné James Goldgeier hier à War on the Rocks, la plupart des pays qui ont adhéré au PPP l’ont sans doute utilisé comme une voie vers une future adhésion à l’OTAN. La Suède, la Finlande et la Russie n’ont toutefois utilisé le PPP que comme un véhicule de coopération. La guerre de 2008 en Géorgie et l’invasion plus récente de l’Ukraine par la Russie ont changé cette dynamique. Les deux pays nordiques font désormais tout ce qu’ils peuvent pour améliorer leur sécurité et leurs relations avec l’OTAN, sans pour autant demander l’adhésion.
Pour comprendre le contexte de ces choix, il est nécessaire de se replonger dans l’histoire afin de se faire une idée des événements, des valeurs et de la géopolitique qui constituent toujours la base de la politique de sécurité suédoise et finlandaise. Les deux pays sont étroitement liés – la Finlande constituait la moitié orientale de la Suède jusqu’en 1809, date à laquelle la Suède a cédé la Finlande à la Russie par le traité de Fredrikshamn. Ce traité a marqué la fin de plusieurs centaines d’années de guerres entre la Suède et la Russie pour l’hégémonie sur la mer Baltique. La Suède avait tenté de contrôler la mer et ses routes commerciales, tandis que la Russie cherchait à étendre sa fenêtre vers l’ouest, après avoir été reléguée à une petite bande de terre près de Saint-Pétersbourg. Pour la Suède, la paix signifiait un raccourcissement drastique de sa frontière terrestre vulnérable avec la Russie.
1814 fut la dernière fois que la Suède fut ouvertement en guerre avec un autre pays. Elle a rejoint l’alliance contre Napoléon afin d’arracher la Norvège au Danemark pro-napoléonien. La perception commune de la Suède est qu’elle est restée neutre depuis lors, mais c’est inexact. Pendant la guerre de Crimée, la Suède était sur le point de rejoindre la Grande-Bretagne et la France avec l’ambition de reprendre la Finlande à la fin de la guerre en 1856. Pourtant, les forces navales françaises et britanniques avaient déjà utilisé l’île suédoise de Gotland comme base d’opérations contre la Russie dans la mer Baltique. Pendant la première guerre mondiale, la Suède a déclaré sa neutralité. Ce fut également le cas pendant la Seconde Guerre mondiale, à l’exception de la guerre d’hiver russo-finlandaise, au cours de laquelle la Suède s’est déclarée non belligérante, mais a permis à d’importantes unités volontaires de son armée et de son aviation de se déployer pour soutenir les forces finlandaises.
Après la paix de 1809, la Finlande est devenue le grand-duché russe de Finlande jusqu’à ce qu’elle déclare son indépendance peu après la révolution bolchevique de Lénine. L’indépendance de la Finlande a été respectée jusqu’en novembre 1939, lorsque l’Union soviétique a attaqué la Finlande. Cette attaque faisait suite au pacte Molotov-Ribbentrop conclu entre l’Union soviétique et l’Allemagne nazie, selon lequel la Pologne orientale, les États baltes et la Finlande constituaient des territoires relevant de la sphère d’influence soviétique. La Finlande, qui avait déclaré sa neutralité à la suite de l’invasion allemande de la Pologne, comme les autres pays nordiques, se retrouve dans une lutte existentielle sans aucun soutien manifeste possible des Alliés ou de la Suède. Les Alliés sont coupés de la mer Baltique et ne peuvent pas passer par la Norvège et la Suède, pays neutres. La Suède, qui avait procédé à des réductions massives de ses dépenses de défense au cours des années 1920 et qui n’avait prévu qu’une seule direction de menace, se trouve maintenant menacée simultanément par l’Union soviétique à l’est et par son partenaire de l’époque, l’Allemagne nazie, au sud. La Suède s’inquiétait également d’un éventuel corps expéditionnaire allié qui forcerait son passage par le nord de la Suède pour couper l’approvisionnement en minerai de fer de l’Allemagne sous prétexte d’aider la Finlande.
Après avoir été forcée de signer un traité de paix avec l’Union soviétique au printemps 1940, la Finlande se rangea du côté de l’Allemagne nazie à la fin du printemps 1941 pour tenter de récupérer le territoire qu’elle avait cédé. Lorsque la guerre a tourné, la Finlande a de nouveau fait la paix avec l’Union soviétique et a dû repousser les forces allemandes hors de la Finlande. Dans le traité d’amitié, de coopération et d’assistance mutuelle que l’Union soviétique lui a imposé, la Finlande a promis d’adhérer à la neutralité à moins que le pays lui-même ne soit attaqué. Il en résulte une position finlandaise forte et ouvertement neutre en matière de politique étrangère et de sécurité. Le traité a été annulé en 1992 et remplacé par un nouveau traité plus libéral sur les relations amicales.
Les expériences de la Seconde Guerre mondiale ont été formatrices pour la politique de sécurité suédoise et finlandaise et influencent encore les politiques de sécurité des pays. La Suède est le seul pays nordique qui a réussi à rester en dehors de la guerre, un succès pour sa politique de neutralité. Pourtant, on pourrait soutenir que ce sont en fait les exceptions que la Suède a faites à sa politique de neutralité, sous la forme de concessions tant aux Alliés qu’à l’Allemagne nazie, qui ont permis au pays d’échapper à la Seconde Guerre mondiale. La Finlande est sortie de la Seconde Guerre mondiale avec deux expériences. Tout d’abord, le pays était mal placé pour recevoir une aide extérieure en cas de guerre et devait donc toujours compter sur ses propres capacités pour défendre ses intérêts et son indépendance. Deuxièmement, qu’il devrait soigneusement équilibrer ses propres intérêts avec ceux de l’Union soviétique/Russie en raison de leur longue frontière terrestre.
Après la guerre, la Suède a tenté de former une alliance de défense nordique. Cela a été rejeté par le Danemark et la Norvège qui, en 1949, ont plutôt choisi de rejoindre l’OTAN. La Suède a eu recours à une politique officielle de non-alignement en temps de paix et a visé la neutralité en temps de guerre. Aussi étrange que cela puisse paraître aujourd’hui, il y avait une bonne raison à cela. Si la Suède avait rejoint l’OTAN à l’époque, l’Union soviétique aurait probablement resserré son emprise sur la Finlande déjà soumise, voire l’aurait annexée. Cela n’aurait été bénéfique ni pour la Suède, qui aurait alors à nouveau eu sa propre frontière terrestre avec l’Union soviétique, ni pour l’OTAN, qui aurait été confrontée à une frontière encore plus longue avec l’Union soviétique. La politique de neutralité et l’expérience de l’encerclement pendant la Seconde Guerre mondiale ont conduit la Suède, comme la Finlande, à investir massivement dans la mise en place d’une capacité militaire souveraine crédible. Dans le même temps, la Suède a coopéré secrètement et étroitement avec l’OTAN, principalement avec les États-Unis. La coopération très étroite en matière de renseignement pendant la guerre froide en est un exemple. Une autre raison influençant le choix suédois de la neutralité pourrait éventuellement être d’essayer de rester en dehors d’un échange nucléaire initial entre les deux blocs.
Avec la chute du Pacte de Varsovie et de l’Union soviétique, les contraintes de Moscou sur la Finlande se sont relâchées, et la Suède a vu de nouvelles opportunités pour améliorer sa sécurité. Lorsque les trois États baltes sont devenus indépendants, la Suède a saisi l’occasion de soutenir la création de leurs forces de défense tout en réduisant ses propres forces. En envoyant une brigade complète d’équipement à chacun des États baltes, la Suède a aidé les trois jeunes États à accéder à l’indépendance tout en renforçant sa propre sécurité. Les officiers des États baltes ont également été formés dans les académies de défense suédoises, et les unités baltes ont été formées par des mentors suédois.
Les États baltes ont toujours été importants pour la Suède, que ce soit au XVIIe siècle ou aujourd’hui. Les pays ont une histoire commune, et la Suède améliore sa propre sécurité en soutenant la défense des États baltes. C’est sans doute aussi l’une des raisons de la déclaration unilatérale suédoise de solidarité avec les pays nordiques et baltes en 2009. Si l’un de ces pays était attaqué, la Suède lui viendrait en aide et s’attend à ce que les autres pays fassent de même. La déclaration a depuis été réitérée dans plusieurs projets de loi parlementaires sur la défense. La Finlande n’a pas fait de déclaration similaire, mais elle est, comme la Suède, liée par l’article 42.7 du traité de Lisbonne de l’UE (l’équivalent de l’article 5 de l’OTAN pour l’Union européenne). Cet article laisse cependant une ouverture pour le « caractère spécial de la politique de sécurité et de défense de certains États membres ».
Les événements qui ont suivi l’occupation et l’annexion de la Crimée par la Russie et sa guerre dans l’est de l’Ukraine ont forcé la Suède et la Finlande à se retrouver au milieu du différend entre l’Occident et la Russie. La Finlande a maintenant la majorité de la frontière de l’UE avec la Russie.
Pour la Suède et la Finlande, il est d’un intérêt vital que l’OTAN réussisse à rassurer et à défendre les États baltes. Les analyses de l’Agence suédoise de recherche sur la défense montrent que la région entourant la mer Baltique constitue un seul théâtre d’opérations en cas de guerre. Ce point de vue se reflète également dans les rapports de la commission parlementaire suédoise de la défense depuis 2007, qui indiquent qu’il est impossible de prévoir un conflit militaire dans la région nordique qui n’affecterait qu’un seul des pays. L’étroite interdépendance opérationnelle de la région est également l’une des raisons pour lesquelles la Suède et la Finlande sont invitées au sommet de l’OTAN à Varsovie. L’île suédoise de Gotland, située au milieu de la mer Baltique, a été au cours des siècles un terrain stratégiquement important et l’est toujours aujourd’hui. À la suite de la mise en place par la Russie d’un dôme anti-accès/déni de zone sur Kaliningrad, les lignes de communication de l’OTAN destinées à renforcer les États baltes sont repoussées vers le nord. Comme le montrent plusieurs analyses et simulations (voir également les critiques), l’OTAN devrait utiliser des bases en Suède pour défendre les États baltes. De même, la Finlande domine le golfe de Finlande, qui constitue la voie d’accès maritime et aérienne de la Russie à la mer Baltique et à Kaliningrad.
Pour la Suède, l’un des premiers signaux d’alarme d’une Russie résurgente a été l’attaque nucléaire simulée sur la Suède par des bombardiers russes dans la nuit du vendredi de Pâques 2013. La Finlande et la Suède ont depuis signé des accords de soutien aux nations hôtes avec l’OTAN pour accélérer le processus d’accueil des forces de l’OTAN en cas de besoin. Alors pourquoi la Suède et la Finlande n’adhèrent-elles pas tout simplement à l’OTAN ? Les deux pays sont des partenaires très actifs de l’OTAN depuis de nombreuses années et sont, à bien des égards, plus interopérables avec l’OTAN que plusieurs de ses membres. Par exemple, les deux pays font partie de la Force de réaction de l’OTAN et participent régulièrement aux principaux exercices et opérations de l’OTAN.
La raison de ne pas adhérer est en partie une question d’identité. Les deux pays ont des récits publics forts qui soutiennent le non-alignement et même la neutralité, même si le soutien public à l’adhésion à l’OTAN a augmenté au cours des dernières années, en particulier en Suède. Les deux pays comprennent également qu’il serait avantageux de poser leur candidature en même temps pour éviter de provoquer une réaction plus forte de la Russie. Lorsque la Finlande a signé son accord de soutien à la nation hôte avec l’OTAN en 2014, il est passé sans encombre, sans influence extérieure. Pourtant, en Suède, la Russie a tenté d’influencer le débat de ratification de l’accord, selon le service de sécurité suédois.
Cependant, la ligne de non-alignement des deux pays peut offrir à la Russie une ouverture pour creuser un fossé entre les deux États et leurs partenaires de l’OTAN en jouant sur leur statut et en renforçant le récit de la neutralité. C’est également le discours qu’a tenu le président Poutine lors de sa rencontre avec le président Niinistö au début du mois de juillet. Au cours de la séance de questions-réponses, M. Poutine a faussement déclaré que la Russie avait retiré ses forces à 1500 kilomètres des frontières finlandaises en reconnaissance de la neutralité de la Finlande. Si cela devait changer, a-t-il averti, la Russie devrait réagir militairement. Le ministre russe des Affaires étrangères, Sergei Lavrov, a utilisé des arguments similaires fin avril lorsqu’il a déclaré à l’un des principaux journaux suédois que la Russie réagirait militairement à l’adhésion de la Suède à l’OTAN. En juin, Lavrov a déclaré que « les politiciens sérieux et honnêtes savent que la Russie n’attaquera jamais aucun pays membre de l’Alliance de l’Atlantique Nord. »
L’ambiguïté est toujours présente dans le récit russe concernant la signification de l’adhésion à l’OTAN pour la Suède et la Finlande. Le chiffre répété trois fois par Poutine concernant le retrait de 1500 kilomètres de la frontière finlandaise a provoqué la surprise de l’auditoire, car cela signifierait que la Russie aurait abandonné toutes ses bases sur la péninsule de Kola et toutes les installations militaires à l’ouest des montagnes de l’Oural. La question est de savoir pourquoi Poutine fait une telle déclaration alors qu’il est si facile d’en démontrer la fausseté. Si la Russie n’attaquait jamais un pays de l’OTAN, le choix de la Suède et de la Finlande serait facile. Une autre interprétation de la déclaration de M. Lavrov est que les pays qui ont l’intention de rejoindre l’OTAN restent des proies faciles pour la Russie s’ils se trouvent dans la sphère d’intérêt de Moscou, comme dans le cas de la Géorgie en 2008. C’est également cette période entre la demande d’adhésion et l’adhésion qui fait l’objet d’une mise en garde dans le troisième rapport sur l’OTAN publié récemment par la Finlande, même si l’on estime qu’une telle crise pourrait ne pas déboucher sur un conflit ouvert. La ligne mince que Löfven et Niinistö ont continué à marcher à Varsovie était de montrer suffisamment d’intérêt et d’engagement envers l’OTAN et la défense des États baltes et de la Pologne sans provoquer sévèrement la Russie.
Il s’agira de poursuivre la voie dans laquelle les deux pays se sont engagés pour renforcer leurs défenses sans franchir la ligne de l’adhésion à l’OTAN. C’est la voie d’une coopération bilatérale étroite en matière de défense qui s’étend au-delà des exercices en temps de paix. Parmi les mesures incluses dans cette coopération figurent la création d’un groupe opérationnel naval combiné et la possibilité de baser des forces aériennes dans le pays de l’autre. Ces mesures permettent une plus grande profondeur opérationnelle, les F-18 Hornet finlandais pouvant être basés dans des endroits plus sûrs en Suède en temps de guerre, et les moyens navals suédois pouvant opérer avec leurs homologues finlandais dans le golfe de Finlande. Sur le plan stratégique, les deux pays sont une fois de plus confrontés aux échos de l’histoire. En effet, l’accord signifie que la Suède a de nouveau une longue frontière terrestre avec la Russie et que la Finlande doit prévoir des opérations navales dans le sud de la mer Baltique.
La question est finalement de savoir si un consensus pourrait être atteint au sein de l’OTAN pour accepter la Suède et la Finlande comme nouveaux membres. La position de la Finlande juste à côté de la Russie et la capacité géostratégique de cette dernière en matière de deuxième frappe nucléaire sont peut-être trop difficiles à supporter pour certains États membres de l’OTAN qui craignent de provoquer Moscou. La préoccupation de la Russie pour sa sphère d’intérêt n’est pas nouvelle, mais dans le cas des pays nordiques, les enjeux sont un peu plus élevés. La Finlande est directement limitrophe de la péninsule de Kola, qui détient la majorité de la capacité de deuxième frappe nucléaire de la Russie sous la forme de sous-marins nucléaires lanceurs d’engins.
La Suède et la Finlande poursuivront leurs politiques de partenariat étroit avec l’OTAN sans demander à y adhérer. Les deux pays continueront à rechercher des partenariats bilatéraux solides, non seulement entre eux, mais aussi avec d’autres grands partenaires occidentaux, tels que les accords de coopération que la Suède a récemment signés avec le Royaume-Uni, les États-Unis et les pays voisins. En agissant ainsi, la Suède et la Finlande peuvent renforcer leur sécurité tout en évitant de trop exaspérer Moscou. Moscou devra toujours tenir compte du fait que si elle poursuit ses ambitions avec trop de force, les deux pays pourraient finalement chercher à devenir membre à part entière de l’OTAN.
Carl Bergqvist (@wisemanswisdoms) est un major de l’armée de l’air suédoise et suit actuellement le cours avancé de commandement et d’état-major du Royaume-Uni. Les opinions présentées ici sont les siennes et ne reflètent pas le point de vue officiel des forces armées suédoises. Il a lancé en 2007 le principal blog scandinave sur la défense, Wiseman’s Wisdoms, et est maintenant également chroniqueur pour le journal suédois Expressen.
Image : SA-kuva